環境永續：脈絡、體制與法律

＜內容簡介＞

當環境危機成為全球共業，我們該如何用法律為地球發聲？
結合全球視野與臺灣經驗，提出永續發展下的治理藍圖。

在氣候變遷、資源枯竭與生態失衡成為全球焦點的今日，環境問題早已超越單一科學議題。本書從「人與環境」出發，全面梳理環境問題的演變脈絡，深入探討科技不確定性、隔代正義、利益衝突與國際關聯等多重面向。從環境惡化的本質、環境權的再建構，到立法、行政、司法的角色與挑戰，兼具理論深度與實務視野。作者引領讀者思考全球變遷下，環境法如何回應氣候變遷與制度轉型的迫切需求，並提出具前瞻性的制度藍圖。無論你是法律及政策的專業人士、實務工作者，或是關心環境未來的公民，本書都是理解環境法與永續治理的關鍵指南。


★目錄：

序
　第一章│緒論
第一篇│環境脈絡
　第二章│環境、環境惡化及環境問題
　第三章│環境議題的發展與法律的角色
　第四章│環境權利論：解構與再建構

第二篇│環境體制
　第五章│環境立法與執行
　第六章│環境行政與程序
　第七章│環境司法與法院

第三篇│環境永續
　第八章│永續發展的理念與制度條件
　第九章│全球變遷下環境法的挑戰與發展
　第十章│結論
　
作者環境法律與政策相關著作


＜作者簡介＞

葉俊榮
葉俊榮為美國耶魯大學法學博士，現任國立臺灣大學講座教授，研究憲法變遷與民主治理、全球化與管制理論、環境法與氣候治理。葉教授於學術研究與教學之外，也近身研究參與臺灣的民主轉型與法治建設。他曾兩度借調至行政院擔任教育部長、內政部長、研考會主委及行政院政務委員等職，推動國土計畫、防災應變、警政現代化、移民政策、社會團體立法、十二年國教課綱、高教深耕、電子化政府、政府改造、永續發展等重要政策。其學術研究曾獲國科會學術傑出獎，入選傅爾布萊特臺灣名人堂，榮獲臺大講座教授，獲加拿大多倫多大學聘為傑出訪問教授，亦榮獲澳洲墨爾本大學法學院遴選為Professorial Fellow。葉教授中英文著作豐富，主要著作包括《氣候變遷治理與法律》（臺大出版中心，2015）、The Constitution of Taiwan: A Contextual Analysis (Hart Publishing, 2016)。


★內文試閱：

•序

環境是我在學術上的核心課題，也是現實生活中的實踐。這條環境之路，走來雖充滿挑戰，卻精彩萬分。其中，最必須克服的，竟是我的專業—法律—與環境作為一個志業之間的「假性落差」。從最一開始，在公費留學獎學金的口試現場，我就必須面對法律與環境的認知問題。
八○年代初期正值經濟起飛，教育部非常有創意地設立了「環境保護法」公費留學獎學金，並鎖定留學美國。這個機會造就了我服務環境、奉獻環境學術的機會。公費留考指定兩門專業科目，行政法與環境法規。我的筆試考了最高分，但口試時卻面臨身分資格的質疑。五個口試委員一字排開，在我坐定很久後，才有一位委員打破肅靜，從一堆資料中抬頭，滿臉狐疑、冷冷地問：「你念法律的，怎麼來考環境保護？」一陣尷尬後，另一位委員才冷冷地回：「喔！他可以考，因為科目名稱有個『法』字。」隨後，我接受了許多充滿懷疑的提問，包括：「你有沒有看過任何有關環保或生態學的書？」我當時回答看過，並且最喜歡《寂靜的春天》以及《生態學及政治匱乏》兩本書。的確，在那個年代的臺灣，人們會懷疑環境跟法律究竟有何關連！
回想在耶魯法學院上的「環境法」，是門很受歡迎的大班課程。除了法學院的學生，許多環境學院、醫學院、理工學院、管理學院的學生也都來上課，我聽到的是，要從事環保工作，怎能不懂環境法？後來也才了解，何以美國許多環保署長具有法律背景，且機關內的高階主管，亦約有一半具備法律背景。畢竟，這是個民主憲政的法治國家。
我以法律之身，去孕育環境素養，必須做到兩個突破。首先，必須廣泛且跨領域地去探索與實踐環境的多面向課題，如此才有與自然環境以及環境人文系統對話的可能。其次，必須不自滿也不自限於法律的形式概念框架，而用政策科學的寬廣動態視野去型塑法律，如此環境才能進入法律，而法律也才能融入環境，包括語彙、論證、政策與行動層面。這兩個突破，讓我的環境論述，免除了傳統法律所自滿的形式匠氣，因而超越了法條與法律概念的邏輯，發揮了法律作為正當性論證與程序理性的強大力量。正因為如此，本書出自法律學者的文筆，也盡情發揮了法律的思考，但卻深入環境、環境政策與環境制度，並帶出政治、經濟、社會、歷史或文化倫理意涵，不能以狹隘的環境法規註釋書看待。
這本環境永續，不論是「環境」或「永續」，都承載著我自己的成長歷程，更受到轉型臺灣動態的啟發。在臺灣戒嚴時期，拿著政府公費到耶魯法學院留學，1988年回國任教時，臺灣正一腳踏入民主轉型與憲政改造時刻。環境議題於其中沖洗發酵，型塑了我對環境議題的研究取徑與觀點。我堅持超越擅長的法律邏輯分析，深入社會與議題脈絡，貼近土地與人民，去發展環境法律與政策的理論與論述。歷經貢寮核四擺盪、高雄後勁五輕設廠、從宜蘭利澤到麥寮的六輕、北桃園四鄉不明公害、國道五號坪林交流道的開設、國光石化等爭議；以及公害自力救濟事件的處理、科學園區的法院判決、環境影響評估的參與程序爭議、美麗灣渡假村的公民訴訟，這些散布於全臺各地的環境爭議，都為我的現場造訪與文字論述留下深刻軌跡。此外，我也參與了許多重要的法律，或倡議立法或參與研議修正，包括環境基本法、環境影響評估法、土壤及地下水污染整治法、溫室氣體減量及管理法、氣候變遷因應法……，甚至基礎的行政程序法與政府資訊公開法亦是。第一次政黨輪替，行政、立法對核四廠的爭議達到高峰，大法官論辯行政院停止核四預算執行的合憲性，我應邀擔任行政院的訴訟辯護；政黨輪替後，游錫堃院長邀請我入閣擔任政務委員，負責國家永續發展委員會的運作，推動永續發展機制與理念的生根落實，更讓我領略產官學界的環保量能。這些理論與經驗的交織，進一步證實環境法的重點在於動態的脈絡與制度量能的建構，更必須重視市民社會的覺醒與成長。
回顧精彩的環境年代，留下了許多理論的構築與制度的參與創建發展。我長年在臺大教授環境法與氣候變遷法，參加無數的國內外環境相關研討會，寫了很多中英文論文構築環境理論，也實際參與了許多環境立法、環境訴訟，以及更多環境相關政策的研議與推動。幾十年來，一直希望能結合環境政策法律的理論與實務經驗，寫出對環境有益的論著。雖然體系架構與內容不斷耕耘成型，但一直欠缺動力能定稿出版。終於，在許多有心人的敦促與幫忙下，本書將與大家見面了！且直接用環境為名，以永續為念。
感謝三十多年來，在臺大法律學院上過環境法的所有同學。因為你們上課的炯炯眼神，督促我不斷思考如何把環境講得更好。歷年來許多研究或教學助理，你們用各種方法促成本書的出版，我雖然選擇不一一在此列名，但絲毫不減對你們的謝意！至於拖延到現在才讓大家看到書，心中仍充滿愧欠。張文貞與林春元兩位臺大同事，則給了我最後能擺脫拖延、一口氣完稿付梓的動力。兩位不只是學術上的討論伙伴，這回更親自幫忙順稿，並敦促付梓。感謝聯經出版載爵、遠芬，對出版好書的熱愛。臺灣環境悲喜點滴，都從經驗理解上提供本書的養分。

•摘文

人與環境
人與環境的關係，一直是主導著人類命運的課題，但也是個難解的課題。究竟是人類在主導環境或是環境在操控著人類的命運？究竟是人類在破壞環境，還是環境決定人類的未來？這些問題都環繞著人對環境的理解。
當代人們對環境至少有四種主要的理解模式，分別是後果、原因、方舟與主體。
首先，環境是後果。人類的發展，尤其是代表人類進步的科技發展，帶動產業結構與生活型態的改變，也造成環境惡化，甚至生態浩劫。瑞秋卡森(Rachel Carson)所形容的寂靜春天(Silent Spring)，便是對人類大量使用合成化學物質破壞生態的指控。環境成為人類發展的受害後果，在工業革命後便不斷以各種方式上演，二次大戰後石化工業的突發進展，更促使環境因人類進步而受害的模式成形，環境除了受到人類進步發展的頭號衝擊，也成為最大的受害者。
其次，環境是原因。環境課題處理不當，小則造成人體健康或經濟損失，大則造成部分人類文明的衰敗。傑瑞•戴蒙(Jared Diamond)的巨著《大崩壞》(Collapse: How Societies Choose to Fail or Succeed)便分析了文明的興衰，並指出許多文明的潰散，竟是因為環境管理不當所造成。例如同樣在伊斯帕尼奧拉島(Isla de La Española)上的兩個國家，海地與多明尼加，造成差異甚大的經濟社會條件，與對比的環境狀況，顯現環境管理良寙所造成的後果。
再者，環境是方舟。地球乘載著無數生命，航行於四億光年長的銀河之上。這艘方舟提供我們所需的一切：水、空氣、泥土。船上更配備循環回收系統，可以將我們排放的二氧化碳、廢水、廢棄物降解、組合，再生成為乘客們可以享用的資源。環境雖然服務人，但人也需要服務環境。要是對環境服務系統造成過大的負擔，這些系統將會無法回復，最終方舟將會無法支持人類生活。人與方舟，脣齒相依。
最後，環境是主體。由詹姆士•洛夫洛克(James Lovelock)提出，並以希臘傳說中的大地女神（大地之母）為名的蓋婭假說(Gaia hypothesis)，將地球描繪成大地女神，主宰地球的生物圈、大氣層、海洋與土地等，蘊含可回饋調控的生命體系，為各種存在的生命，尋求合適穩定的生存空間。人是環境的一環，人類文明的好壞興衰，都不影響地球的存續，人類只是大自然的一環，可割可棄。甚至於，人只是像寄生蟲(parasite)一樣寄居在地球上。人雖然自認是萬物之首，科技文明日新月異，終究應覺醒並榮歸大自然的一環，環境才是主體。7任何人類的發展，都應服膺於環境之下。
後果、原因、方舟或主體這四種理解，都可用來解釋當代人與環境的部分關係，不管是表現在人類這端的苦難或是環境這端的承受。學理上固然有寬廣的空間可以論辯優劣是非，8但可以確定的是，人類透過集體智慧所形成發展與進步確實有一定程度的能力影響環境，並由環境回饋影響人類的健康、生命或存續。這個具體又單純的人與環境關係，至少可以作為人與環境互為主體，並由人類努力透過反饋行動，運用制度量能去修正行為，與環境取得更為合理和諧的關係。如果這可作為當前的基礎理解，那麼有什麼智慧引導我們思考如何讓環境好，人類也更能悠然其中？關鍵在於制度，不斷反省修正的制度。

環境與制度
有些國家環境維護得很好，有些國家沒有。如何解釋這種差別？取決於決策者的素質，取決於人心，或受制度影響？
2024年諾貝爾經濟學獎，反映了制度對國家福祉的影響(for studies of how institutions are formed and affect prosperity)。制度並非單純的個別決策，而是影響公私行為的政策、法令與決策程序。舉凡政府體制、決策機制、法令規章、預算機制、程序安排等等，都是任何一個主權國家用來引導發展方向的制度。
制度對環境的表現，是否也發揮同樣決定性的影響。以往聯合國在討論永續發展指標時，會用PSR(pressure, state, response)的架構思考。S 是現況，環境與資源的現況。P 是壓力，造成環境變化的經濟或社會壓力。而R 則是政策回應，是造成壓力的政策內涵。這樣的說法，已經將環境污染的問題與經濟社會發展產生連結。要解決污染，不是只從工程面去降低污染，而是取徑於經濟與社會結構的改變，減少對環境所造成的壓力。而要能做經濟社會結構的「合乎環境轉變」，更必須從政策面去做檢討改變。舉個例子，面對水資源的匱乏，能夠透過自然或人工的方式補充水量當然很好（包括海水淡化技術），但仍必須透過影響用水的經濟社會結構去做改變，尤其是用政策誘因來調整耗水量大的經濟社會活動。但更重要的，更必須溯源地看水價政策有沒有問題。長期因政治因素被刻意壓低的水價，往往是水資源問題的根源。
PSR有其合理性，但必須補充。水價的決策，往往是在一定的決策機制與程序中做成。一個認同市場機制的民主國家與集權的計畫經濟，在這類議題上會提供不同的決策路徑。因此，影響環境表現的制度，遠超過個別的決策，它是決策的制度環境與程序的整體，其中最重要的就是超越人治的法治。法律的整備與執行情形，以及決策做成的程序安排，包括是否知情公開，是否容納公共參與，是否有實質的討論思考，對環境尤其重要。
制度是人的生成，不是大自然的賦予。制度並不是直接用來管理環境，而是在管理人的作為。透過影響人的行為決策，對環境造成影響，而且希望是好的影響。制度必須被放入發展的脈絡來看，不僅是國家的發展脈絡，也包括超越國界的國際互動的脈絡。從每一個國家的歷程脈絡來看，脈絡的重點可能不一樣。